1. 북미협상 교착과 봉쇄정책 지속에 대한 문제제기
2018년 남북정상회담 및 북미정상회담, 2019년 하노이 북미회담 결렬과 6월 판문점 북미회담 속개는 추후 협상 여지에도 불구하고 미국 대선일정에 따라 모든 일정이 2020년 미국 대선 이후로 연기된 바 있다. 그러나 민주당이 승리한 대선 이후, 트럼프 시대의 유산인 북미정상 협상은 당분간 쉽게 진도가 나지 않을 것으로 우선 전망된다. 다각적 외교를 주로 채택하는 민주당의 이력으로 볼 때, 북미간 직접 관계보다는 미중관계의 변화 여지에 따라 연동하며, 장기화할 가능성이 많다. 이제까지 북미 협상을 자극하는 것은 북측 요소(북한의 대외개방 의지와, 대북제재에 의한 경제난, 핵 및 미사일 개발 정도)와 미국 측 요소(태평양 아시아 군사전략, 군사비 증감, 대통령 선거 등등)의 결합이나, 북측은 사실상 핵전력(미사일 포함)의 완성, 미국 측은 대선 종결로, 북미 양측 모두 당분간 협상을 자극할 소재성이 감소되어 있기 때문이다.
급박한 시의성을 상실한 북미간 현상 유지 상황의 상당 기간 지속을 가정하면, UN과 미국에 의한 대북제재 중심의 대북봉쇄, 나아가 한반도 제재(오바마 시절 전략적 인내-strategic patience 관행, 대북 제재와 압박) 역시 당분간 지속될 것이며, 한반도 평화와 북방경제정책도 당분간 진도없는 일종의 교착의 늪에 빠질 것으로 예상된다.
한반도 평화에 역행하는 이와 같은 봉쇄 지속 현상은 한 마디로 일정기간 현상유지로 압축되며, 따라서 이에 대한 파격적 대응책이 강구되거나, 탈출구가 찾아지지 않는다면, 그로부터 발생하는 피해는 결국 남북한 당사자의 몫이 될 수밖에 없다. 예컨대 군사적 갈등에 비례하는 세계 최상위권의 군사비 증액의 장기화, 북방경제 통로 차단의 계속으로 인한 경제성장 침해, 군사 및 정치적 위험 증가, 사드 사태 같은 미중 갈등 고조에 따른 동반 피해 고조, 방위비분담 압력, 전쟁위협 등등, 이른바 분단상태 고착으로 인한 고질적 피해요소가 거의 그대로 계승된다는 것이다.
그러므로 봉쇄와 제재로 상징되는 북미협상 교착상태는 가급적 빨리 해소되는 것이 최선이며, 그걸 못한다면 적어도 봉쇄상태를 완화하는 차선책이라도 강구하는 편이 요청된다. 가장 안 좋은 방향은 현 상태에 대한 무기력한 방치이며, 대북제재와 봉쇄정책에 전혀 대항하지 못하는 경우다. 본고는 이 무기력함(북미협상으로부터 소외, 많은 대북제의에도 불구하고 봉쇄와 UN제재 하에 사실상 집행실적은 거의 없는 현상)을 남북문제 진전의 가장 곤란한 경우의 수로 간주하여 우선 문제제기한다. 이에 대한 대응책으로 우선 2020년 대선이후 미국의 아시아 태평양 전략의 향방, 둘째 미중 및 북미갈등의 전망, 셋째 봉쇄정책의 현재와 그 해소를 위한 인도적 접근 등 대북제재 예외수단의 적극 활용과 한반도 평화에 대한 국제적 호소방식의 다각적 외교 접근을 강구할 것을 추천한다. 주변정세 현실에 안주하는 이제까지 관료주의 행태의 무사안일주의로는 분단 100년의 현실을 결코 벗어날 수 없다는 것이 본고의 문제제기이다. 한반도 평화는 저절로 이루어지지 않는다. 파격적 접근이 요청된다.
한반도 봉쇄와 UN 미국 대북제재 현황 진단
미국의 대북 봉쇄정책의 연원은 멀게는 2001년 미국 무역센터 사건(9.11)로부터 기원한 4대 악의 축 지정과, 가깝게는 2017년 북한의 6차 핵실험에 대한 UN 대북제재 2375호 까지 다양하다.
마지막 봉쇄조치인 UN 안보리 결의 2375, 2397호의 주요내용은 동력의 핵인 석유류 제재로 북한의 사실상 모든 교역, 또는 정상 경제행위를 제재하는 직접 압력수단이 목표이다. 핵심은 2015년 이후 새로 발생한 5대 UN 대북제재( 2397호, 2375호, 2371호, 2321호, 2270호)이며, 이로 인해 북한의 경제 사정이 곤경에 처한 것은 분명해 보인다. 북한이 협상의제로 집중 거론하는 제재 5개호는 석탄 등 북측의 주요 자원이자 주력 산업, 대외 금융 및 합자, 노동력 이동 금지, 유류공급 및 정유 등에 대한 것으로 사실상 북측의 대외교역 품목을 거의 포괄한 핵심 봉쇄조치에 해당하는 것이다. 따라서 북측 입장으로 보면 북미협상의 초점이란 대북제재의 부분 또는 전면해제라는 구체적 요구로 부터 시작한다. 반면 미국 측 요구는 북측보다 추상적이라는 것이 쟁점의 초점이다. ‘완전하고 검증 가능하며 되돌릴 수 없는 비핵화(CVID)’ 이든 ‘최종적이고 완전하게 검증된 비핵화(FFID)’이든 용어에 상관없이 도대체 비핵화에 대한 당장의 요구수준 또는 플러스 α가 구체적으로 무엇을 의미하는지 불명확하다. 엄격히 말해서 북미협상의 지지부진은 이와 같은 협상 의제의 불명확성으로부터 비롯한다. 그나마 북측이 단계적 핵 관련시설 선 해체(풍계리 핵 실험시설 파괴, 2018.05) 수순을 시도한 바 있다면, 미국 측의 비핵화 요구란 구체성에서 전혀 진전이 없다는 것이 갈등 요소이다. 미국 대선후 민주당 집권체제에서도 이러한 대북 협상 의제의 모호함이 당분간 승계될 것을 가정하면, 북미 협상의 중요한 진전은 쉽지 않을 것으로 전망된다.
단 북한의 협상 단계적 해결 방식과 바이든이 대선과정에서 종종 언급한 이란 핵동결협정방식, 즉 ‘북한의 핵무기 개발 동결과 경제 제재 단계적 해제’주장은 적어도 해결방법의 단계성 이라는 면에서 접근하기 때문에 ‘구체성’에서 트럼프 시절보다는 협상 기간 단축의 가능성이 증가한다. 물론 이 경우도 초점은 이른바 ‘핵 동결‘의 수준이며, 미국의 태평양 동아시아 전략의 초점이 오바마 시대 다자외교로 회귀하는가 여부에 있을 것이다. 오바마와 바이든의 차별성을 감안해도 큰 틀에서 민주당 대북정책의 관행이 승계될 것을 가정하는 편이 합리적이라면, 차후 바이든 시대 북미 협상의 진로를 전망하는 우선 관건은 오바마와 트럼프 아시아 태평양 전략의 차이에 대한 이해, 북핵에 대한 접근 방식의 차이가 먼저 되짚어져야 할 것이다,
2. 동아시아 태평양 군사전략의 신 동향
주지하다시피 2017년 북핵과 사드 사태 이후 미국의 동아시아 태평양 군사전략의 가장 중요한 공식적 변화는 신 NSS(군사안보전략)의 발표(2017.12.18.)이후 국면이다. 오바마 시대의 NSS가 공존과 다자 협조를 강조했던 것에 비해 트럼프 신 NSS는 다분히 공격적, 미국 우선주의적, 확실한 경쟁목표(중국, 러시아)를 설정하고 있다는 점을 특징으로 하였다.
그렇다면 공격성향의 신 NSS에 기반한 군사행동의 실제 계승 가능성은 얼마나 되는가. 2017년 한반도 군사정세의 주요한 특징은 대륙간 탄도탄(ICBM)으로 상징되는 북한의 대미 핵미사일 시스템 완성 정국을 한 축으로 하며, 미국의 대북 제재 일환으로 들여오기 시작한 MD(미사일방어)체제의 부분 도입(THAAD)과 중국의 경계로 인한 동북아시아 신냉전체제 구축을 들 수 있다. 그런데 신 NSS의 발표대로라면 주 경쟁국으로 중국을 지목한 이상, 미국 군사행동의 실제 작동은 최종적으로 북한에 이어 중국을 자극하여 동북아시아 일대가 확전으로 치달을 가능성도 염두에 두어야 한다. 그 징후는 이미 일각에서 실질적인 군비경쟁으로 포착되고 있다. 중국은 위성요격의 우주전쟁을 대비하며 위성킬러 및 요격 시스템을 개발 계획하며, 핵 항공모함(이하 항모)으로 상징되는 군사전력의 대미 절대 열세를 극복하기 위해 제3 항모 건조에 착수하여 2030년까지 항모 4기를 건조하는 계획을 진행시키고 있다. 미국은 대만에 23.7억달러 규모의 하푼 해안 방어 시스템'(HCDS·Harpoon Coastal Defense Systems) 판매를 승인(2020.10)하여, 중국의 촉각을 자극한 바 있고, 중국은 대만을 지원하는 미국의 잇다른 조치에 대응하여 2027년까지 미국에 맞설 수 있는 군현대화를 계획(19기 5중전회, 2020.10.)중이다. 이 갈등의 최악 시나리오는 2017년 북한의 ICBM 급인 화성 15호 발사 사태 이후 종종 언급되는 한반도 선제타격, 잠재 위협에 대한 미국의 군사옵션 실행이다. 신 NSS로 국한해서 예상하면, 미국 대선 이후 2021년의 동북아 군사 정세는 전술한 바와 같이 한미동맹과 미일 군사협력을 한축으로, 그 반대편에 중국과 북한의 군사협력과 러시아의 대미 견제를 포괄하는 기본 축이 구축되어 신 냉전의 형태로 확장을 기본구성으로 간주할 수 있다. 그러나 2021년 북미 군사긴장은 다자협조를 강조하는 오바마시절 전략 선택을 우선 적용할 수 있으며, 2017년 트럼프 시대 출범 시기 일촉즉발 사태보다는 완화되어서 나타날 것으로 예상된다. 물론 대선기간 바이든의 대북 발언(독재자, 핵감축 후 교섭 등등)을 100% 받아들이면 북미관계의 재악화(미사일 실험 재개와 선제타격 MD 가동 )소지를 배제할 수 없다. 긴장이 확장된다면 북한을 넘어 중국과 러시아도 자극받는 시나리오다. 그 변수를 실질적으로 자극할 시발점은 아마도 북미, 중미, 중일 갈등으로 인한 군비경쟁 격화일 것이다. 다음은 2017-2020년 동북아 일대의 주요 군사배치 또는 군사훈련 동향이다.
표 3)에 의하면 부시-오바마 시대 만들어진 미사일 디펜스 MD 계획의 주 기조(방어 요격 미사일 강화)는 트럼프 시대도 지속되며, 트럼프 당선 직후 북미간 일촉즉발의 긴장에도 불구하고 군사옵션의 실제 동원은 없었고, 특별한 돌발변수가 없다면 바이든 시대에도 이 기조가 유지될 것으로 전망된다. 돌발변수란 다자주의 외교를 선호하는 오바마시대에 오히려 감행된 후세인, 빈라덴 등에 대한 참수작전 전격 실행 실적이다. 그러나 현재의 한반도 상황은 다국적 핵우산 상태이므로 중동과 다르며, 어느 국가든 극단적 작전을 선택할 만큼 위기상황과 연계하는 것은 무리로 보인다. 신 NSS이후 미국 우선주의 등의 공격적 표현이 지속될 것인가 여부는 신 스타워즈계획(대 중국) 및 정보무기화(대 러시아)에 대한 미국의 경계 강도에 달려있다. 2021년의 동아시아 군사긴장은 북핵보다는 대만과 센카쿠열도의 중미, 중일 갈등에 더 초점이 가는 편이다. 중국 역시 ‘핵과 미사일 결합 분리’라는 기존의 기류를 따라 미국의 MD 계획의 동아시아로 확장을 경계할 것이며, 미일동맹 동향과 북한의 핵미사일 제재 동참을 저울질하는 기존의 군사외교 경향을 일관할 것으로 전망할 수 있다. 일본은 미일(MD)동맹 프로그램을 따라 우주계획(제3차 우주기본계획)과 미사일요격(SM3, PAC3) 방공망 구축과정을 이용하는 재무장화를 더 진전시킬 것이다. 북한은 핵미사일 시스템의 완성과 발전을 목표로 핵보유국(과거 핵)의 세계적 승인을 추진하며, 한편으로 경제제재를 완화시키기 위한 협상 프로그램을 추진하는 양면 전술 기조를 유지할 것으로 보인다. 북한의 전력(대미 위협용 ICBM)에 대한 미국의 지속적인 경계에도 불구하고, 한반도 지역의 실제 물리적 충돌 가능성은 다국적 무장력(핵 억지 전력)에 의해 현상유지를 넘지 않는 선에서 고수될 것으로 전망된다.
3. 한반도 봉쇄와 군사옵션의 사용 가능성과 경제적 이해의 상관관계
그럼에도 불구하고 갈등 재개 변수는 북미협상의 진전으로 완화되었던 종래 방식의 갈등 재발, 즉 북한의 미사일(핵실험 포함) 발사가 자극하고 그에 대응하는 미국의 한반도 봉쇄와 군사옵션(참수작전 등)이 실제 행동단계로 돌아서는 것이다. 종종 거명되거나 실제 구사된 사례가 있어 가능성이 있는 군사옵션의 종류는 대략 다음과 같다.
표 4) 에서 보는 바와 같이 미국의 실제 대북 제재는 대개 비 군사옵션(경제제재 해상봉쇄)의 형태로 발휘되고 있으며, 대북 심리 압박전인 유사 군사옵션(사이버공격, 국제 여론전 혹은 합동군사훈련과 항모 배치 증강 등의 전략자산 전개와 시위)에 치중하는 정도이다. 한편 회자되는 군사 옵션의 강도 스펙트럼은 가장 낮은 단계인 MD 방어 예비전력(1-4단계) 시설 구축부터 가장 높은 공격적 단계인 참수작전 까지 다양하다. 예측이 어려운 것은 현장타격 이하 실제 공격적 군사옵션이 전개될 경우 북한의 반응 정도를 알 수 없기 때문이다. 그러나 북한이 어떤 식으로든 적극 반응한다면 양상은 재래식 국지전 이상의 핵전쟁으로 비화될 소지도 배제할 수 없다. 그러나 이는 어느 쪽이 먼저든 직접 타격에 의한 도발이 실행될 경우를 가정한 것이다. 한반도 주변 군사 정세는 미국 외 다수의 이해관계국에 의해 결정되며, 이 지역은 다수의 핵무장 국가들로 구성되어있으므로 미국의 총체적 전력 우세에도 불구하고 다른 주변국을 무시한 독자 행동 감행은 지극히 어려운 조건이다. 그러므로 미국의 핵 억지 대 북한의 핵무장 간의 대결로 포장되는 한반도 긴장악화의 사실상의 초점은 극단적으로 전쟁 귀결보다는 군비경쟁을 통해 얻게 되는 실익, 즉 정치경제적 이해관계가 된다. 가령 신 NSS에서 강조되는 정치경제적 실익은 오바마 시대 예산 삭감되었던 MD의 복귀와 군수산업의 이해일 것이며, 이는 2016-19년의 2-4단계급 MD의 지속적 강화(사드배치)와 한미일 군사동맹의 추구로 나타난 바 있다. 이 추세대로라면 2021년 미국 본토 방어 MD(구 NMD)전략 개념에서 전역 확장으로 전환, 즉 동아시아로 공격적 MD 확장에 따른 무기(미사일)구입 및 방위분담 증강요구가 지속될 소지가 높다. 물론 여기서도 그 속도를 조절할 변수의 초점은 중국이다. 이른바 한중 정상회담(2017.12)에서도 보여진 중국의 관심은 사드 배치 자체가 아니라 미국의 MD 시스템에 한국이 적극 포섭되는가 여부(쌍중단 강조)이고, 이른바 한국 측의 3불 정책(한국 측은 한미동맹 공고화와 사드의 부분 배치에도 불구하고 일본을 포함한 한미일 동맹은 거부하는 형태)과 균형외교론이란 한국은 중립적임을 중국에게 외교적으로 시사한 것이라 할 수 있다. 물론 균형외교라는 이름하에 한국 측의 미국/중국간 외교 줄타기가 캐스팅보드를 가진 주도권으로 발휘되면 좋겠지만 양측 모두에게 더 많은 걸 내주는 ‘봉’ 위치로 전락할 수 있는 위험도 공존한다. 중일 갈등이란 국지적으로는 2015-20년 센카쿠(중국명 釣魚島 다오위다오)열도의 영토분쟁으로 표출되고 있으나, 크게 보아 이는 미국의 전통적인 동북아시아 군사전략적 경계에 대한 중국의 경계영역(방공식별구역 ADIZ으로 표출) 도전이 되는 것이고 이는 세칭 중국의 군사 굴기, 국방예산 2-30% 증강(2016년 3월 양회)과 군비경쟁을 촉발하는 것이기도 하다. 미국으로 보면 이미 시행되고 있는 일본의 미국 MD 체제 편입으로 표출되는 미일동맹과 북핵의 저지(또는 승인)를 위한 일련의 위협과 협상과정에서 중국의 양면성에 대한 난해한 해법에 직면하고 있는 셈이다.
냉전시대 미국의 군사전략은 대량보복을 기본으로 하지만 위협 심리전의 성격이며 주 관리대상인 소련 중국 등에 대해 예방적 선제타격 등의 공격 조치는 시행된 바가 없다. 한국전쟁이후 미국의 심각한 군사옵션이 실제 진행된 경우는 없으며, 범위를 넓혀도 중동을 제외하면 베트남 전 이후 아시아에서 군사옵션이 실행된 경우도 발견하기 쉽지 않다. 그러므로 한반도 일대에서 군사옵션의 실질 동원을 사실상 ‘불가’로 가정하면 그 다음 순서는 긴장 고조의 부수효과로써 정치경제적 이해관계다. 한반도에서는 2017년 3차례 한미 정상회담을 통해서 보고되고 있는 40억 달러 상당의 대미 무기 구입 약속, 미국 MD체계(사드)의 부분 도입과 추가 배치(2016-2019), 한미 우주협정(2016.02) 등을 통해서 미국 군수 장비의 대량 수입이 그것이며, 미국 측으로 보면 이는 동북아시아 긴장고조의 직·간접 경제효과임은 물론이다.
2020년 한국의 국방비는 440억달러로 2017년 대비 24% 증가하였으며, 중국의 증가율에 이어 2위이다. 이 기간의 중국 군사비 폭증(57%)은 미일중 갈등과 2027년 달성 군현대화 계획에 따른 것이며, 미국 역시 2위권의 군사비 증가(24%)를 기록하였다. 통계로만 해석하자면 동북아 미중 북미 갈등의 경제적 수혜는 한국 중국 미국의 군비경쟁의 소산이며, 특히 한국의 실적이 두드러진다. 한국은 주로 미국산 무기를 수입하며 전 세계 무기 구매의 평균 6%( 2014년 78억달러, 2015년 54억달러, SIPRI 통계) 를 차지하며 사우디아라비아, 인도, 중국, 대만, 일본 등과 더불어 세계 3대 무기 수입 국가의 지위이다. 전 세계 국방비 순위 9위, 1인당 국방비는 미국에 이어 2위를 차지한다. 특이한 점은 2차 세계대전 종식 이후 세계의 주요 무기 수입국가는 대부분 아시아 국가들로 채워지고 있다는 것이다. 이것은 이 지역 대부분이 2차 대전 이후 식민지 해방 국가들로 구성되어 갈등의 요소가 많고, 냉전시기 이념 갈등의 요소가 더해졌으며 결국 군사전략의 충돌, 영토, 종족, 종교, 경제적 이해 등의 복합물로 군사적 갈등과 무기구입이 비례하고 있기 때문일 것이다. 이러한 추세에 따르면 한국의 향후 무기 수입은 결과적으로 북핵과 미국의 MD 확산 경향에 비례하여 군비경쟁으로 치달아 더 부담될 것이며, 신 NSS의 기조인 신 스타워즈 및 정보무기화를 벗어날 수 없다면 첨단 미사일 요격 시스템 및 전자정보화를 각춘 고급 무기수입이 증가할 것은 불문가지이다.
4. 결론 : 제재와 봉쇄에 대한 평화환경 조성 방책 - 관료적 접근에서 파격적으로 전환
한국의 실익 관점에서 결론짓자면, 군사문제가 경제 부담으로 영향을 최소화하는 평화환경 조성이 우선 달성과제다. 그러므로 이를 위해서는 첫째 동북아 군사외교 사태의 본질에 영향을 주는 긴장 조성요인에 대한 분석과 그 결말에 대한 냉정한 사태 파악이 전제되어야 하고, 둘째 이를 바탕으로 평화공존 또는 군사 긴장 완화 환경을 개선하려는 노력(협상통로 구축)이 수반해야 하며, 셋째, 군사문제와 경제문제가 연관되지 않도록 분리하고, 궁극에 가서는 최종 목표를 경제적 실익 추구로 설정해야 하는 차기 과제가 제시된다.
이 과제 달성을 위한 선행과제로는 북미간 직접 협상에 개입할 처지가 못 되었던 남한의 협상위치의 변경을 들 수 있다. 북핵사태가 북미간의 문제인한 가장 큰 피해 당사자인 남한 당국이 협상 주체로서 위치(참관인 또는 중재자)는 좁을 수밖에 없다.
해법으로는 우선 협상 자격의 변경, 즉 양자간 공방으로 제한된 기존의 북미사태에서 가장 큰 피해당사자인 남한과 중국 등 주요 이해당사자가 포괄되는 다자간 협상구조 조성이 요청된다. 1990년대 조성된 6자회담 같은 평화적 분위기를 재구성하는 것은 결코 쉽지 않은 과제다. 그러나 실현된다면 적어도 그 기간 동안 원론적인 평화체계가 유지될 것이고, 궁극적으로 이 회담은 핵의 실체를 전제로 한 것이기 때문에 적어도 일촉즉발의 (핵전쟁)사태를 지연시키는 수단으로 기여할 것이다.
둘째, 봉쇄를 적극 타개하려는 방향으로 남한의 역할 전환, 가령 한반도 평화체제제 구축을 위한 남한의 독자적 노선을 현재의 소극적 대응 수준에서 파격적으로 방향 전환하는 것이다. 예컨대 기존의 일대일로의 중국 철도노선과 연결을 도모하는 북방협력의 장이라는 장밋빛 대의명분정도로는 실속이 없으며, 그 보다는 첫째 북한의 경제 상태에 대한 점검, 둘째 북한의 협력을 유도할 정도의 충분한 대북 제의 유인, 셋째 UN 대북제재의 선을 넘을 것인가 여부, 넷째 중국 러시아 등 대북제재 해제에 동조하는 국가들을 통한 UN 내 외교적 접근을 시도할 것인가 여부를 결정해야 한다. 즉 현재수준의 북미 협상의 일정기간 고착상태를 가정하면, 이 상태에서라도 미국 및 UN의 대북제재의 원칙을 돌파할 다양한 수단을 강구할 것인가 여부가 관건이다.
경우의 수는 대북제재를 넘나드는 방법(대북제재를 전면 무시하는 것과 대북제재의 예외조치를 극단적으로 활용)과, 대북제재의 선 내에서 최소 접근(대북제재 예외조치 소극적 활용)의 두 가지가 있다.
